Ricorso ai sensi dell'art. 127, comma 2 della Costituzione della
Regione Marche, in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, a cio' autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 282 dell'11 febbraio 2002, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato presso lo
studio di quest'ultimo, in Roma, piazza Barberini n. 12, come da
procura speciale per atto del notaio Sabatini di Ancona n. rep.
35838, del 18 febbraio 2002,
Contro lo Stato, in persona del presidente del Consiglio dei
ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli artt. 11, 17, comma 2, 27, comma 13, 29, 30, 33,
41, 52, comma 17, 70, 71, 60, com ma 1, lettera d), 64, 66, 67,
nonche' 52, commi 10, 39 e 83, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002"), pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29 dicembre 2001, per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nei termini di seguito
prospettati.
F a t t o
1. - La legge n. 448 del 28 dicembre 2001, indicata in epigrafe,
contiene una serie di disposizioni che la Regione Marche ritiene
lesive della propria sfera di competenza ai sensi dell'art. 127,
secondo comma, Cost.
Si tratta, in particolare, delle seguenti disposizioni:
l'art. 11 ("Modifiche al decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, in materia di fondazioni"), che introduce modificazioni alla
disciplina delle fondazioni c.d. "bancarie", prevedendone la diretta
applicabilita' da parte delle medesime fondazioni entro novanta
giorni dall'emanazione di un regolamento, ai sensi dell'art. 17,
comma 3, della legge n. 400 del 1988, da parte dell'autorita' di
vigilanza (attualmente il Ministero dell'economia e delle finanze);
l'art. 17 ("Compatibilita' della spesa in materia di
contrattazione collettiva nazionale ed integrativa"), limitatamente
al comma 2, che prevede controlli statali "in merito alle
implicazioni finanziarie complessive della contrattazione integrativa
di comparto";
l'art. 27 ("Disposizioni finanziarie per gli enti locali"),
limitatamente al comma 13, che esclude dall'assoggettabilita'
all'esecuzione forzata alcune somme di competenza degli enti locali,
disponibili "sulle contabilita' speciali di girofondi intestate al
Ministero dell'interno";
l'art. 29 ("Misure di efficienza delle pubbliche
amministrazioni"), il quale, in particolare: al comma 1, lettere a),
b), c), prevede misure di efficienza delle pubbliche amministrazioni,
non solo statali ma anche regionali e locali; al comma 2, autorizza
per le pubbliche amministrazioni, non solo statali ma anche regionali
e locali, "forme di autofinanziamento al fine di ridurre l'entita'
degli stanziamenti e dei trasferimenti pubblici a carico del bilancio
dello Stato"; al comma 3, dispone l'applicabilita' del regime
tributario agevolato previsto dall'art. 90 della legge n. 388 del
2000 ai trasferimenti di beni effettuati ai soggetti di diritto
privato ai quali sia affidato lo svolgimento di servizi
precedentemente svolti dalle pubbliche amministrazioni; al comma 4,
introduce alcune modifiche all'art. 53, comma 23, della legge n. 388
del 2000, in materia di organizzazione degli uffici degli enti
locali; al comma V, attribuisce allo Stato un potere regolamentare
per la disciplina attuativa dei commi precedenti;
l'art. 30 ("Attivita' di supporto al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali"), che stabilisce che il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali si avvale di "Italia Lavoro S.p.a." per la
promozione e la gestione di azioni nel campo delle politiche attive
del lavoro e dell'assistenza tecnica ai servizi per l'impiego,
aggiungendo che il Ministero assegna direttamente a tale societa'
funzioni, servizi e risorse in relazione ai suddetti compiti;
l'art. 33 ("Servizi dei beni culturali"), che aggiunge
all'art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1998 (istitutivo del
Ministero per i beni e le attivita' culturali) una nuova lettera
b-bis), che consente al Ministero di "dare in concessione a soggetti
diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al
miglioramento della fruizione pubblica e alla valorizzazione del
patrimonio artistico", secondo modalita', criteri e garanzie da
definirsi con regolamento ministeriale, del quale vengono individuati
puntualmente i principali contenuti;
l'art. 41 ("Finanza degli enti territoriali"), che concerne
gli strumenti di gestione del debito pubblico e dispone che, per
contenere il costo dell'indebitamento e per monitorare l'andamento
della finanza pubblica, il Ministero dell'economia e delle finanze
coordina l'accesso al mercato dei capitali degli enti locali e delle
regioni, con conseguente obbligo degli enti territoriali di
comunicare al Ministero i dati relativi alla loro situazione
finanziaria;
l'art. 52 ("Interventi vari"), limitatamente al comma 17, in
base al quale, a decorrere dal 1 gennaio 2002, le disposizioni di cui
alla legge n. 426 del 1971, in materia di commercio, non si applicano
alle sagre, fiere e manifestazioni a carattere religioso, benefico e
politico;
l'art. 70 ("Disposizioni in materia di asili nido"), per le
parti in cui: prevede l'istituzione di un fondo per gli asili nido
nell'ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, disciplinandone le modalita' di ripartizione
e la dotazione finanziaria; stabilisce la deducibilita' dall'imposta
sul reddito dei genitori e dei datori di lavoro delle spese di
partecipazione alla gestione dei micro-nidi e dei nidi nei luoghi di
lavoro;
l'art. 71 ("Disposizioni in materia di trasferimento di beni
demaniali"), che prevede che "le disposizioni di cui alla legge 5
febbraio 1992, n. 177, concernente il trasferimento di beni demaniali
al patrimonio disponibile dei comuni e la successiva cessione ai
privati, si applicano anche alle aree demaniali ricadenti nel
territorio nazionale non destinate all'esercizio della funzione
pubblica e su cui siano state eseguite opere di urbanizzazione e di
costruzione in epoca anteriore al 31 dicembre 1990";
l'art. 60 ("Modifiche all'art. 8 della legge 23 dicembre
2000, n. 388"), limitatamente al comma 1, lettera d), che aggiunge il
comma 7-bis contenente la previsione di un decreto del Ministro delle
politiche agricole e forestali, da emanarsi d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province di Trento e di Bolzano, per la definizione delle tipologie
di investimento per le imprese agricole e per quelle della prima
trasformazione e commercializzazione ammesse agli aiuti;
l'art. 64 ("Modifiche all'art. 2 del d.lgs. 10 agosto 2000,
n. 260"), che prevede una nuova disciplina delle sanzioni
amministrative per i vigneti abusivamente impiantati;
l'art. 66 ("Interventi per la protezione dall'influenza
catarrale dei ruminanti"), che prevede finanziamenti alle aziende
zootecniche e alle cooperative di allevamento di bovini per
fronteggiare l'emergenza dell'influenza catarrale dei ruminanti;
l'art. 67 ("Programmazione negoziata in agricoltura"), che
prevede il finanziamento di patti territoriali e di contratti di
programma in materia di agricoltura;
l'art. 52 ("Interventi vari"), limitatamente ai commi 10, 39
e 83, che prevedono poteri in capo al Ministro delle politiche
agricole e forestali e al Ministro dell'economia e delle finanze, in
materia di quote latte, sostegno agli allevamenti ippici per lo
sviluppo dell'ippoterapia e copertura assicurativa dei rischi in
agricoltura;
2. - La Regione Marche (con deliberazione della giunta n. 282
dell'11 febbraio 2002) ha deliberato di impugnare davanti a questa
Corte le norme sopra richiamate della legge statale n. 448 del 2001,
perche' illegittime e lesive dell'autonomia costituzionalmente
riconosciuta e garantita alla stessa regione ricorrente, per le
seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' dell'art. 11, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per la
violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost.
L'art. 11 della legge n. 448 del 2001 e' costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per la
parte in cui disciplina, con norme non di principio, direttamente
applicabili da parte dei destinatari, e comunque non derogabili dal
legislatore regionale, una materia compresa tra quelle affidate alla
legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni, nonche'
dell'art. 117, sesto comma, nella parte in cui, ai commi primo e
quattordicesimo, prevede l'attribuzione di poteri regolamentari agli
organi dello Stato in una materia per la quale la potesta'
regolamentare e' riservata, in via esclusiva, alle regioni.
1.1 - Oggetto della disciplina di cui alla disposizione impugnata
sono le fondazioni bancarie.
In particolare, la disposizione incide sulla attivita' delle
fondazioni bancarie, indirizzandola verso ambiti precostituiti (i
c.d. "settori ammessi" e "settori rilevanti" di cui ai commi primo,
secondo, terzo), sulla composizione dell'organo di indirizzo della
fondazione e sui requisiti e le incompatibilita' dei soggetti che
svolgono funzioni di indirizzo, amministrazione, direzione o
controllo (commi quarto, quinto, sesto, settimo, ottavo), sulle
modalita' di gestione del patrimonio dell'ente (commi nono e
undicesimo), sulla definizione normativa di controllo di una societa'
bancaria da parte di una fondazione (comma decimo), sulla disciplina
del periodo transitorio, nel corso del quale le fondazioni sono
obbligate a dismettere le loro partecipazioni di controllo nelle
societa' bancarie conferitarie, nonche' sui poteri di vigilanza
affidati al Ministro dell'economia e delle finanze e alla Banca
d'Italia (commi settimo, ottavo).
Tale disciplina, almeno con riferimento alla fase di transizione
che tutt'ora caratterizza la progressiva trasformazione delle
fondazioni che esercitavano attivita' di credito in persone
giuridiche di diritto privato svincolate dalle aziende del settore
creditizio e bancario, deve essere ritenuta compresa nella materia
delle "casse di risparmio", che il nuovo art. 117, comma terzo,
Cost., attribuisce alla legislazione concorrente dello Stato e delle
regioni.
Come questa Corte ha avuto modo di affermare, anche recentemente,
"le fondazioni conferenti enti creditizi di interesse regionale
continuano attualmente a rientrare nelle previsioni relative agli
enti creditizi"; infatti "nel periodo transitorio delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, fino a quando il Ministero del tesoro
esercitera' i poteri di vigilanza sulle fondazioni (enti che hanno
effettuato il conferimento di azienda bancaria ai sensi del d.lgs. 20
novembre 1990, n. 356), deve ritenersi che sia rimasta la
qualificazione di ente creditizio, in mancanza della quale non vi
sarebbe alcuna giustificazione dell'attribuzione di poteri al
Ministero del tesoro. [...]. In realta' - prosegue questa Corte - la
perdita di tale qualificazione e' destinata a verificarsi al
compimento della trasformazione sia con la dismissione della
partecipazione rilevante nella societa' bancaria conferitaria e delle
altre partecipazioni non piu' consentite, sia con l'adeguamento degli
statuti e la loro relativa approvazione. Le fondazioni anzidette,
prima di tale momento, non assumono la natura di persone giuridiche
private senza fini di lucro" (sentt. nn. 341 e 342 del 2001, che
confermano la sent. n. 163 del 1995).
Nel caso di specie, risultando evidentemente non ancora compiuta
la fase transitoria avviata con il d.lgs. n. 356 del 1990, la
disciplina delle fondazioni bancarie non puo' essere ritenuta
rientrante nella materia "ordinamento civile" di cui alla lettera l)
del secondo comma dell'art. 117 Cost., ma, al contrario, nella
materia "casse di risparmio" di cui al comma successivo.
In questa materia la Costituzione stabilisce che la potesta'
legislativa spetti alle Regioni, "salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".
La disposizione impugnata, in palese violazione di tale precetto,
non contiene norme di principio volte a definire il quadro normativo
della materia che il legislatore regionale dovrebbe rispettare
nell'esercizio della sua autonomia legislativa costituzionalmente
garantita. Al contrario, stabilisce norme puntuali rivolte
direttamente ai soggetti destinatari della disciplina, senza lasciare
alcuno spazio alla necessaria interposizione del legislatore
regionale.
Oltretutto, il vizio denunciato e' evidente anche nell'ipotesi in
cui si volesse ammettere che al legislatore statale l'attuale disegno
costituzionale riconosca il potere di dettare discipline legislative
contenenti norme direttamente applicabili, a carattere "suppletivo"
o, "cedevole" rispetto ai successivi interventi del legislatore
regionale.
Infatti, il tenore letterale delle norme contenute nell'art. 11
della legge n. 448 del 2001 non consente di ritenere in alcun modo il
legislatore regionale abilitato ad apportare le eventuali modifiche o
deroghe che ritenesse opportune, sia pure nel quadro dei principi
fondamentali dettati dal legislatore statale.
1.2 - La disposizione impugnata viola, altresi', l'art. 117,
sesto comma, Cost., laddove, ai commi primo e quattordicesimo,
riconosce al Ministro competente un potere regolamentare che, in una
materia di legislazione concorrente, spetta esclusivamente alle
regioni.
Tale vizio e' direttamente connesso alla violazione di cui al
punto precedente, dal momento che i poteri regolamentari che la
disposizione prevede sono volti da un lato a modificare parte della
disciplina legislativa contestualmente introdotta (comma I),
dall'altro a dettare le disposizioni attuative necessarie alla sua
applicazione, con cio' confermando che il legislatore statale non ha
inteso lasciare alcuno spazio all'esercizio della potesta' normativa
che pure la Costituzione riconosce alle regioni in questa materia.
2 - Illegittimita' dell'art. 17, comma secondo, legge n. 448 del
2001, per lesione della sfera di competenza regionale particolarmente
per la violazione dell'art. 117, sesto comma e 119, primo comma,
Cost.
L'art. 17, comma secondo, e' costituzionalmente illegittimo per
palese violazione degli artt. 117, quarto comma, e 119, primo comma,
Cost., per la parte in cui prevede la possibile verifica da parte del
Governo e dei Comitati di settore in merito alle implicazioni
finanziarie della contrattazione integrativa di comparto e la
definizione di metodologie e criteri di riscontro (anche a campione)
sui contratti collettivi delle singole amministrazioni, anche
regionali e locali.
2.1 - Infatti, si deve ritenere che la materia della
contrattazione collettiva riferita al rapporto di lavoro presso le
pubbliche amministrazioni, a seguito della riforma del sistema
costituzionale delle competenze legislative e amministrative delle
regioni operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, risulta
estranea alla competenza esclusiva dello Stato di cui al secondo
comma dell'art. 117 Cost., per lo meno quando, riferendosi anche ad
amministrazioni diverse da quelle indicate alla lettera g) del
medesimo comma, vada al di la' delle linee ordinamentali e della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali.
Oltretutto, quando la disciplina dell'impiego presso le pubbliche
amministrazioni, come nel caso di specie, va ad incrociare la materia
dell'ordinamento e dell'organizzazione amministrativa regionale e
degli enti locali (e non presenta profili di "tutela e sicurezza del
lavoro"), non e' possibile avanzare dubbi sul fatto che spetti solo
al legislatore regionale regolare la materia con la massima liberta',
o direttamente o ripartendola tra le varie possibili fonti di
regolamentazione interne, ivi compresa la contrattazione collettiva
integrativa di comparto.
Di talche', la disposizione impugnata, per la parte in cui
prevede limiti e controlli alla contrattazione integrativa di
comparto, preclude al legislatore regionale la possibilita' di
regolare liberamente il rapporto di impiego con le amministrazioni
regionali e locali ed e', pertanto, lesiva della competenza
legislativa piena o residuale di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost.
2.2 - La disposizione impugnata, inoltre, viola l'autonomia di
spesa costituzionalmente riconosciuta e garantita alle regioni dal
primo comma del nuovo art. 119 della Costituzione. Infatti, la
previsione di controlli da parte dello Stato sulle implicazioni
finanziarie della contrattazione integrativa delle singole
amministrazioni determina, nel caso delle amministrazioni regionali,
una lesione della sfera di competenza finanziaria della Regione, la
quale, in un regime di piena autonomia, non puo' che essere l'unico
soggetto abilitato a prevedere procedure e criteri di controllo della
propria spesa pubblica.
E cio' a maggior ragione fino a quando lo Stato non avra' dettato
"i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario" previsti dal secondo comma dell'art. 119 della
Costituzione. La ratio del disegno costituzionale ricavabile da tale
disposizione rende, infatti, inammissibile ritenere che allo Stato,
pure in difetto di una disciplina di coordinamento della finanza cui
il legislatore regionale possa ispirarsi nell'esercizio
dell'autonomia finanziaria che gli e' garantita, sia consentito
dettare norme che limitino direttamente tale autonomia introducendo
specifiche forme di controllo a livello centrale.
3 - Illegittimita' dell'art. 27, comma 13, legge n. 448 del 2001,
per lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per
la violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto Cost.
L'art. 27, comma 13, e' costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., o, in subordine, per
violazione dell'art. 17, terzo comma, Cost., dal momento che
disciplina una materia che non rientra tra quelle affidate alla
legislazione esclusiva dello Stato, ma che, invece, e' da considerare
tra quelle di legislazione residuale delle regioni, o tutt'al piu',
tra quelle di potesta' legislativa concorrente, senza limitarsi - in
questa seconda ipotesi - alla definizione di principi fondamentali o
di norme direttamente applicabili a carattere "cedevole" rispetto
alla legislazione regionale.
3.1 - Oggetto della disposizione impugnata e' la disciplina del
regime giuridico relativo alla esecutabilita' e alla sottoponibilita'
a sequestro e pignoramento dei fondi recanti addizionali I.R.P.E.F.
comunali e provinciali, disponibili sulle contabilita' speciali del
Ministero dell'interno.
Si tratta di una disciplina che non puo' certamente essere
ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), in materia di "norme
processuali", in quanto costituita da norme di diritto sostanziale
che non vanno ad intaccare in alcun modo la vigente disciplina degli
istituti processuali relativi all'esecuzione forzata. La disposizione
impugnata, infatti, si limita a stabilire un limite alla
assoggettabilita' ad esecuzione delle somme ivi individuate, con il
solo effetto di renderle pienamente disponibili da parte degli enti
locali cui sono destinate, in ossequio alla norma contenuta
nell'art. 119, secondo comma, ult. alinea, Cost.
Parimenti la disposizione in esame non puo' essere considerata
frutto della competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), in materia di "sistema
tributario e contabile dello Stato". Infatti, anche se la norma si
riferisce a contabilita' speciali del Ministero dell'interno, si
tratta di semplici "girofondi", ossia di contenitori passivi di somme
disponibili solo ed unicamente per comuni e province, del tutto
sottratti ad ogni intervento statale che risulti diverso dalla mera
messa a disposizione.
Pertanto, la materia oggetto della disciplina impugnata e'
sottratta alla competenza legislativa dello Stato, dovendo piuttosto
essere considerata, in quanto relativa al "sistema contabile degli
enti territoriali", affidata alla legislazione piena o residuale
delle Regioni. Di qui l'evidente violazione dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
3.2 - La lesione della sfera di competenza costituzionalemte
garantita alla Regione e' manifesta, altresi', nell'ipotesi in cui si
ritenga che la disposizione impugnata possa essere ricondotta alla
materia "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario", contemplata
dall'art. 117, terzo comma, Cost., tra quelle di competenza
legislativa concorrente dello Stato e delle regioni.
Infatti, considerato il suo contenuto puntuale e immediatamente
operativo, la norma in esame non e' qualificabile ne' come "principio
fondamentale", come tale riservato alla legislazione dello Stato, ne'
come disciplina di dettaglio a carattere "suppletivo", come tale
derogabile dal legislatore regionale al quale spetta la potesta'
legislativa nella materia.
4 - Illegittimita' dell'art. 29, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per la
violazione degli artt. 117, commi quarto e sesto, nonche' 119 Cost.
L'art. 29 della legge n. 448 del 2001 e' in palese contrasto con
gli art. 117, commi IV e VI, nonche' 119 Cost., per le parti in cui:
prevede misure di efficienza delle pubbliche amministrazioni
regionali [comma I, lettera a), b), c)]; autorizza per le pubbliche
amministrazioni, non solo statali ma anche regionali e locali, "forme
di autofinanziamento al fine di ridurre l'entita' degli stanziamenti
e dei trasferimenti pubblici a carico del bilancio dello Stato"
(comma 2); dispone l'applicabilita' del regime tributario agevolato
previsto dall'art. 90 della legge n. 288 del 2000 ai trasferimenti di
beni effettuati ai soggetti di diritto privato ai quali sia affidato
lo svolgimento di servizi precedentemente svolti dalle pubbliche
amministrazioni (comma 3); introduce alcune modifiche all'art. 53,
comma 18, della legge n. 388 del 2000, in materia di organizzazione
degli uffici degli enti locali (comma 4); attribuisce allo Stato un
potere regolamentare per la disciplina attuativa dei commi precedenti
(comma 5).
4.1 - Le disposizioni contenute nelle lettere a), b), c) del
comma 1 dell'art. 29 dettano una serie di misure di efficienza delle
pubbliche amministrazioni, definendole espressamente applicabili
anche ad amministrazioni diverse da quelle dello Stato e degli enti
pubblici nazionali.
Tale circostanza determina una evidente violazione dell'autonomia
legislativa riconosciuta alle regioni dall'art. 117, quarto comma,
della Costituzione. Infatti, e' innegabile che al legislatore statale
e' riservata la sola disciplina di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., relativa alla materia "ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali"; di talche' la corrispondente, materia "ordinamento e
organizzazione amministrativa delle Regioni, degli enti locali e
degli enti pubblici sub-statali", non essendo contemplata in nessuno
degli elenchi contenuti nello stesso art. 117, spetta
inequivocabilmente alla competenza residuale del legislatore
regionale, fatti salvi ovviamente i profili relati che possano essere
ricondotti alla lettera p) del secondo comma, cioe' "organi di
governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane".
Poiche', senza ombra di dubbio, i profili di efficienza delle
amministrazioni, disciplinati con la norma impugnata, attengono anche
alla organizzazione della funzione amministrativa regionale e locale,
e' da ritenere che la loro disciplina sia riservata alla competenza
del legislatore regionale; competenza che, nel caso di specie,
risulta inequivocabilmente lesa.
4.2 - Il comma 2 dell'art. 29 prevede forme di autofinanziamento
cui le Regioni dovrebbero ricorrere al fine di "ridurre
progressivamente l'entita' degli stanziamenti e dei trasferimenti
pubblici a carico del bilancio delloStato". La norma e' in evidente
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., per le stesse ragioni
indicate nel punto precedente, dal momento che la stessa si riferisce
anche alle amministrazioni regionali e locali, la cui disciplina e'
in radice preclusa al legislatore statale.
La norma in esame viola, altresi', l'art. 119 Cost., nella parte
in cui, disconoscendo il carattere autonomo e non piu'
prevalentemente derivato della finanza regionale, pone limiti al
legislatore regionale nella definizione delle politiche di bilancio
della Regione.
Infatti, la scelta sull'eventuale ricorso a forme di
autofinaziamento spetta esclusivamente alla Regione, e oltretutto nel
perseguimento di finalita' autonomamente definite nell'esercizio
della propria funzione di indirizzo politico. Di talche' la
disposizione impugnata determina una lesione dell'autonomia
finanziaria delle Regioni, riconosciuta e garantita dall'art. 119
Cost.
4.3 - Il comma 3 viola gli artt. 117, secondo comma, lettera e) e
quarto, nonche' 119, primo e secondo comma, nella parte in cui non
esclude che l'applicabilita' del regime tributario agevolato previsto
dall'art. 90 della legge n. 388 del 2000 si possa riferire a tributi
diversi da quelli statali.
Infatti, l'applicazione di questo regime agevolato, disposta dal
legislatore statale successivamente all'entrata in vigore della legge
della Costituzione n. 3 del 2001, anche ai tributi regionali e
locali, determina inevitabilmente una lesione della sfera di
competenza regionale, sia sotto il profilo dell'autonomia legislativa
in materia di sistema tributario sia sotto quello dell'autonomia
finanziaria di entrata, in quanto non riconducibile neppure alla
competenza statale in materia di "principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario" di cui all'art. 119,
secondo comma, Cost.
4.4 - Il comma 4 si pone in diretto ed insanabile contrasto con
l'art. 117, quarto comma, Cost., dal momento che introduce
modificazioni ad una disposizione - il comma 23 dell'art. 53 della
legge n. 388 del 2000 - che regola una materia, "l'ordinamento e
organizzazione amministrativa degli enti locali", che, per i motivi
esposti sub 4.1, rientra senz'altro tra quelle affidate alla
legislazione esclusiva della Regione. Di talche', se deve ammettersi
che la disposizione modificata, nel testo originario, mantiene la
propria efficacia nell'ordinamento fino al momento in cui il
legislatore regionale esercitera' la propria competenza legislativa,
e' da escludersi che, nel nuovo sistema di competenze costituzionali,
al legislatore statale sia tuttora consentito di intervenire nella
predetta materia, sia pure attraverso parziali modificazioni della
disciplina previgente.
4.5 - Il comma 5 dell'art. 29 attribuisce allo Stato un potere
regolamentare per la definizione della "tipologia di servizi
trasferibili, modalita' di affidamento, criteri di esecuzione del
servizio [...]" che, in quanto possa essere esercitato anche con
riferimento ad amministrazioni diverse da quelle statali - dunque in
materia certamente appartenente alla competenza legislativa delle
regioni - si pone in radicale contrasto con l'art. 117, sesto comma,
Cost.
5. - Illegittimita' dell'art. 30, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per la
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, nonche' 118 Cost.
L'art. 30 e' costituzionalmente illegittimo perche', in
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., disciplina un ambito
materiale attribuito alla legislazione residuale delle regioni.
5.1 - Occorre, infatti, distinguere tra la disciplina protettiva
dei lavoratori, che attiene alle condizioni di lavoro ed alla
sicurezza sul posto di lavoro, e la disciplina di natura
promozionale, volta a favorire una crescita del mercato del lavoro ed
in particolare l'incontro tra domanda ed offerta.
E' proprio nell'ambito di questo secondo nucleo normativo che
deve intendersi collocata la disposizione impugnata, dal momento che
essa interviene sulla disciplina vigente in ordine alla "promozione e
gestione di azioni nel campo delle politiche attive del lavoro e
dell'assistenza tecnica ai servizi per l'impiego".
5.2 - Anche qualora si riconoscesse che la disposizione in esame
possa, in qualche modo, essere ricondotta ad un ambito materiale
riferibile alla "tutela e sicurezza del lavoro" contemplata
dall'art. 117, terzo comma, Cost., la norma impugnata e' senz'altro
lesiva della sfera di competenza riconosciuta alla regione.
In una materia attribuita alla competenza concorrente del
legislatore statale e regionale, ai sensi dello stesso art. 117,
terzo comma, lo Stato puo' infatti intervenire solo per "la
determinazione dei principi fondamentali". E, quand'anche si
ritenesse ammissibile l'introduzione di una disciplina statale
contenente norme di dettaglio o direttamente operative, queste
dovrebbero certamente risultare derogabili dal legislatore regionale
competente nella materia.
Nel caso di specie cio' non si verifica, poiche' l'art. 30 della
legge n. 448 del 2001, lungi dall'introdurre una normazione a
carattere sostanziale in materia di lavoro che risulti "cedevole"
rispetto alle successive scelte del legislatore regionale, provvede a
stabilire una particolare modalita' di organizzazione e di esercizio
di funzioni amministrative attribuite al Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, che, come tale, si sottrae alla competenza
legislativa che l'art. 117, terzo comma, Cost., riconosce alla
regione.
5.3 - Peraltro, il contrasto della disposizione impugnata con il
nuovo sistema di competenze introdotto dalla riforma costituzionale
di cui alla legge della Costituzione n. 3 del 2001 e' evidente anche
nell'ipotesi in cui si ammetta che lo Stato possa ritenersi abilitato
a riservarsi funzioni amministrative che richiedano l'esercizio
unitario a livello centrale, contestualmente dettandone la relativa
disciplina, anche in materie che l'art. 117 della Costituzione
attribuirebbe formalmente alla potesta' normativa regionale. Tale
ipotesi potrebbe trovare fondamento nel sistema complessivo delineato
dagli artt. 118, primo comma e 117, undicesimo comma, lettera g),
nonche' dal principio generale ricavabile dall'art. 117, sesto comma,
ult. alinea, secondo cui ad ogni ente territoriale che risulti
titolare di funzioni amministrative non puo' non essere riconosciuta
una potesta' regolamentare rivolta specificamente a disciplinare
l'organizzazione e lo svolgimento di tali funzioni.
Nel caso di specie, non si puo' negare che lo Stato, con la norma
in esame, disciplini una particolare modalita' di esercizio di
funzioni amministrative che ad esso gia' spettavano in base alla
legislazione vigente anteriormente all'entrata in vigore dei nuovi
artt. 117 e 118 della Costituzione E non si nega, d'altronde, che
alla Regione sia impedita in questa sede la contestazione della
legittimita' costituzionale della disciplina legislativa previgente.
Tuttavia, a meno di non ammettere che il nuovo sistema
costituzionale delle competenze risulti ad oggi del tutto irrilevante
e che dunque lo Stato possa liberamente disciplinare le funzioni
amministrative che gli erano riconosciute prima della riforma
costituzionale, senza attenersi ai nuovi principi imposti dagli
artt. 117 e 118 Cost., occorre ritenere che, dopo l'entrata in vigore
della legge della Costituzione n. 3 del 2001, lo Stato puo'
legittimamente dettare norme per l'organizzazione e lo svolgimento di
una finzione amministrativa solo, nell'ambito di un intervento che
contempli la complessiva riallocazione delle funzioni amministrative
relative ad un determinato ambito materiale, distinguendo
rigorosamente le funzioni da riservare al livello centrale in
attuazione e nel rispetto dei parametri di cui all'art. 118, primo
comma, e solo per tali funzioni provvedendo a dettare la relativa
disciplina.
Pertanto, in assenza di una simile operazione complessiva - che
peraltro e' da ritenere costituzionalmente imposta in forza dell'VIII
disposizione finale, secondo comma, della Costituzione - si deve
escludere che lo Stato possa legittimamente procedere ad interventi
di semplice integrazione parziale della disciplina previgente, la cui
conformita' a Costituzione deve essere oggi valutata alla luce delle
nuove disposizioni degli artt. 117 e 118 Cost.
6. - Illegittimita dell'art. 33, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente, per la
violazione degli artt. 117, commi terzo e sesto. nonche' 118 Cost.
L'art. 33 e' costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 117, commi terzo e sesto, Cost., per la parte in cui
disciplina con norme di dettaglio e immediatamente operative, e
comunque non derogabili da parte del legislatore regionale (in quanto
attributive di una competenza al Ministero per i beni e le attivita'
culturali), una materia - la valorizzazione dei beni culturali - che
rientra tra quelle elencate nell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione e affidate alla legislazione concorrente dello Stato
(per i soli principi fondamentali) e delle Regioni, nonche' per la
parte in cui attribuisce al Ministro un potere regolamentare
chiaramente escluso dall'art. 117, sesto comma, in base al quale,
nelle, materie di legislazione concorrente e di legislazione
residuale regionale, la potesta' regolamentare spetta in via
esclusiva alle regioni.
6.1 - Nessun dubbio puo' sussistere sul fatto che l'art. 33 della
legge n. 448 del 2001 abbia ad oggetto la valorizzazione dei beni
culturali.
E' pur vero che essa si riferisce propriamente ad attivita' di
"gestione" ma e' anche vero che la "gestione", secondo la definizione
normativa che ne fornisce l'art. 148, comma 1, lett. d), del d.lgs.
n. 112 del 1998, consiste in: "Ogni attivita' diretta, mediante
l'organizzazione di risorse umane e materiali, ad assicurare la
fruizione dei beni culturali [e ambientali], concorrendo al
perseguimento delle finalita' di tutela e di valorizzazione".
Dunque, la "gestione" dei beni culturali partecipa
contestualmente di entrambi i profili della "tutela" e della
"valorizzazione", risultando in concreto riferibile all'una o
all'altra secondo la specifica finalita' che, di volta in volta, si
trovi a perseguire.
Non e' dubitabile che, nel caso di specie, la "gestione" di cui
trattasi e' riferita esclusivamente alle finalita' relative alla
"valorizzazione", non solo per l'inequivoco tenore letterale della
norma ma anche per il riferimento esplicito alle definizioni
contenute nell'art. 152, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998 che, per
l'appunto, si rivolge alla sola "valorizzazione" dei beni culturali.
Da questo punto di vista, nessuna rilevanza possono assumere gli
equivoci richiami contenuti nella disposizione impugnata, laddove il
legislatore si occupa di definire l'oggetto del regolamento
ministeriale, indicando esplicitamente anche profili concernenti la
tutela.
Pertanto l'art. 33 della legge n. 448 del 2001 determina una
palese lesione della sfera di competenza regionale, cosi' come
definita dall'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.
6.2 - Analogamente a quanto si e' gia' evidenziato al punto 5.3.,
il contrasto della disposizione impugnata con il nuovo sistema di
competenze introdotto dalla riforma costituzionale di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 2001 e' evidente anche nell'ipotesi in cui si
ammetta che lo Stato possa ritenersi abilitato a riservarsi funzioni
amministrative che richiedano l'esercizio unitario a livello
centrale, contestualmente dettandone la relativa disciplina, anche in
materie che l'art. 117 della Costituzione attribuirebbe formalmente
alla potesta' normativa regionale. Tale ipotesi potrebbe trovare
fondamento nel sistema complessivo delineato dagli artt. 118, primo
comma e 117, secondo comma, lett. g), nonche' dal principio generale
ricavabile dall'art. 117, sesto comma, ult. alinea, secondo cui ad
ogni ente territoriale che risulti titolare di funzioni
amministrative non puo' non essere riconosciuta una potesta'
regolamentare rivolta specificamente a disciplinare l'organizzazione
e lo svolgimento di tali funzioni.
Nel caso di specie, non si puo' negare che lo Stato, con la norma
in esame, disciplini una particolare modalita' di esercizio di
funzioni amministrative che ad esso gia' spettavano in base alla
legislazione vigente anteriormente all'entrata in vigore dei nuovi
artt. 117 e 118 della Costituzione. E non si nega, d'altronde, che
alla regione sia impedita in questa sede la contestazione della
legittimita' costituzionale della disciplina legislativa previgente.
Tuttavia, a meno di non ammettere che il nuovo sistema
costituzionale delle competenze risulti ad oggi del tutto irrilevante
e che dunque lo Stato possa liberamente disciplinare le funzioni
amministrative che gli erano riconosciute prima della riforma
costituzionale, senza attenersi ai nuovi principi imposti dagli
artt. 117 e 118 Cost., occorre ritenere che, dopo l'entrata in vigore
della legge della Costituzione n. 3 del 2001, lo Stato puo'
legittimamente dettare norme per l'organizazione e lo svolgimento di
una funzione amministrativa solo nell'ambito di un intervento che
contempli la complessiva riallocazione delle funzioni amministrative
relative ad un determinato ambito materiale, distinguendo
rigorosamente le funzioni da riservare al livello centrale in
attuazione e nel rispetto dei parametri di cui all'art. 118, comma 1,
e solo per tali funzioni provvedendo a dettare la relativa
disciplina.
Pertanto, come gia' sottolineato al punto 5.3, in assenza di una
simile operazione complessiva, e' da escludere che lo Stato possa
legittimamente procedere ad interventi di semplice integrazione
parziale della disciplina previgente, la cui conformita' a
Costituzione deve essere oggi valutata alla luce delle nuove
disposizioni degli artt. 117 e 118 Cost.
7. - Illegittimita' dell'art. 41, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale, particolarmente per la
violazione degli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, nonche' 119,
primo comma, Cost.
7.1 - La disposizione impugnata, nella parte in cui prevede un
coordinamento del Ministero dell'economia e delle finanze nella
regolazione dell'accesso al mercato dei capitali da parte degli enti
territoriali, incide direttamente su una materia, la finanza statale
e regionale, che e' sottratta alla competenza legislativa dello
Stato, non essendo ricompresa negli elenchi di cui al secondo ed al
terzo comma dell'art. 117 della Costituzione. Pertanto, essa e'
lesiva della sfera di competenza legislativa residuale riconosciuta e
garantita alle regioni dal quarto comma dell'art. 117 Cost.
Qualora, invece, si volesse ritenere che l'oggetto della
disciplina impugnata possa essere ricondotto alla materia
"armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario", affidata alla legislazione
concorrente dal secondo comma dell'art. 117, la disposizione
risulterebbe comunque lesiva della competenza legislativa regionale,
in quanto va ben al di la' della semplice enucleazione di "principi
fondamentali", cui il legislatore regionale deve uniformarsi,
giacche' contiene norme direttamente operative e dalla stringente
portata prescrittiva.
7.2 - L'art. 41 si pone, inoltre, in palese contrasto con
l'art. 117, sesto comma, Cost., nella parte in cui affida ad un
regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze il compito di
definire "il contenuto e le modalita' del coordinamento nonche'
dell'invio dei dati" oltre alla definizione delle norme "relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati".
Infatti, anche in relazione all'oggetto di tale regolamento si
deve osservare che esso si riferisce a materie sottratte alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, con la inevitabile
conseguenza che l'attribuzione ad esso del relativo potere
regolarnentare costituisce lesione della sfera di competenza
riconosciuta alla Regione dal l'art. 117, sesto comma, Cost.
8. - Illegittimita' dell'art. 52, comma 17, legge n. 448 del
2001, per lesione della sfera di competenza regionale particolarmente
per la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La disposizione impugnata lede la sfera delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Regione in quanto limita
l'ambito materiale di applicabilita' di una normativa vigente
relativa ad una materia, quella del commercio, che, alla luce del
nuovo testo dell'art. 117 Cost., e' attribuita alla competenza
legislativa residuale delle Regioni, almeno per tutti i profili non
relativi alla tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma,
lett. e) Cost.).
Pertanto, nella materia in questione, la normativa statale
previgente resta valida ed applicabile fino a quando le regioni non
detteranno una propria disciplina nell'esercizio della nuova potesta'
di cui all'art. 117, quarto comma della Costituzione. Tale materia,
pero', essendo transitata nella competenza residuale delle regioni
non puo' piu' essere oggetto di interventi normativi da parte dello
Stato, che risulterebbero del tutto privi di un fondamento
costituzionale, non rientrando la materia in esame in nessuno dei due
elenchi contenuti nei commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost.
9. - Illegittimita' dell'art. 70, commi 1, 2, 3, 4, 6, 8, legge
n. 448 del 2001, per lesione della sfera di competenza regionale
particolarmente per la violazione degli artt. 117, 118 e 119, Cost.
9.1 - Il combinato disposto dei commi 1, 3, 4 e 8, in base al
quale e' prevista l'istituzione di un fondo per gli asili nido
nell'ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, con la relativa disciplina delle modalita'
di ripartizione e la determinazione della dotazione finanziaria, e'
in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost.
La violazione dell'art. 117 della Costituzione e' evidente per il
fatto che la disciplina degli asili nido non puo' essere ricondotta a
nessuna delle materie elencate tanto nel comma 2, quanto nel comma 3.
Di talche', tale oggetto non puo' che rientrare nella potesta'
legislativa residuale regionale di cui al comma 4, attinendo, con
ogni probabilita', alla materia dell'assistenza.
La violazione dell'art. 118 della Costituzione e' determinata dal
fatto che l'attribuzione a livello centrale delle funzioni
amministrative di cui alla disposizione impugnata non trova alcuna
giustificazione ne' nelle esigenze di "esercizio unitario", ne'
tantomeno nei principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezzza che dovrebbero costituire il fondamento costituzionale
di ogni allocazione di funzioni amministrative.
La violazione dell'art. 119 della Costituzione risulta dalla
circostanza che questa disposizione costituzionale non ammette fondi
statali o risorse aggiuntive a destinazione vincolata, ad eccezione
di quanto previsto dal comma 5 in relazione agli speciali interventi
a favore di "determinati" comuni, province, citta' metropolitane e
regioni. La norma impugnata, nel prevedere l'istituzione di un fondo
statale a destinazione vincolata a favore della costruzione e
gestione degli asili nido, nonche' dei micronidi nei luoghi di
lavoro, viola pertanto l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa
riconosciuta alla regione.
9.2 - Il comma 2 (che afferma genericamente che gli asili nido,
per la loro funzione essenziale, "rientrano tra le competenze
fondamentali dello Stato, delle regioni e degli enti locali"), se ed
in quanto si ritenga produttivo di un qualche effetto giuridico,
viola senz'altro il sistema delle competenze normative e
amministrative di cui all'art. 117 e 118 Cost, per le ragioni esposte
al punto precedente.
9.3 - Il comma 6 viola gli artt. 117, secondo comma, lett. e) e
quarto, nonche' 119, primo e secondo comma, nella parte in cui non
esclude che la deducibilita' delle spese di partecipazione alla
gestione dei micro-nidi e dei nidi nei luoghi di lavoro si possa
riferire a tributi diversi da quelli statali.
Infatti, l'applicazione di questa agevolazione fiscale, disposta
dal legislatore statale successivamente all'entrata in vigore della
legge della Costituzione n. 3 del 2001, anche ai tributi regionali e
locali, determina inevitabilmente una lesione della sfera di
competenza regionale, sia sotto il profilo dell'autonomia legislativa
in materia di sistema tributario sia sotto quello dell'autonomia
finanziaria di entrata, in quanto non riconducibile neppure alla
competenza statale in materia di "principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario" di cui all'art. 119,
secondo comma, Cost.
10. - Illegittimita' dell'art. 71, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza, regionale particolarmente per la
violazione dell'art. 117 Cost.
L'art. 71 e' viziato di illegittimita' costituzionale per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si riferisce
ad una materia, il "governo del territorio" attribuita alla
legislazione concorrente dello Stato e delle regioni.
10.1 - La disposizione impugnata e' direttamente connessa con la
legge 5 febbraio 1992 n. 177 ("Norme riguardanti aree demaniali nelle
province di Belluno, Como, Bergamo e Rovigo, per il trasferimento al
patrimonio disponibile e successiva cessione a privati") che ha
dettato una specifica e minuziosa disciplina relativa al
trasferimento delle "aree demaniali ricadenti nel territorio delle
province di Belluno, nonche' dei comuni di Solico in provincia di
Como, di Seriate in provincia di Bergamo e di Guarda Veneta,
Polesella e Papozze in provincia di Rovigo, su cui siano state
eseguite in epoca anteriore al 31 dicembre 1983 opere di
urbanizzazione da parte di enti o privati cittadini, a seguito di
regolare concessione o anche in assenza di titolo alcuno, e quelle
ancorche' non edificate, ma comunque in possesso pacco di privati" al
patrimonio disponibile di ciascun comune interessato, in vista della
successiva cessione di tali beni ai "privati possessori" delle stesse
aree (cfr. art. 1 e 2 della legge n. 177 del 1992).
L'art. 6 della legge n. 177 del 1992 precisa, in particolare, che
l'acquisto delle aree "ha valore di sanatoria agli effetti
urbanistici e fa venir meno le pretese dello Stato per canoni
pregressi ed in genere per compensi richiesti a qualsiasi titolo in
dipendenza dell'occupazione delle aree".
L'art. 117 della Costituzione - cosi' come innovato dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 - attribuisce, in particolare,
alla "legislazione concorrente" delle Regioni la materia relativa al
"governo del territorio". L'art. 117 della Costituzione conferma che
nelle "materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la
potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".
E' quindi evidente che l'art. 71 della legge n. 448 del 2001,
nella parte in cui prevede un possibile passaggio di beni del demanio
statale al patrimonio disponibile dei comuni, con valore di sanatoria
agli effetti urbanistici degli abusi commessi, contrasta con le
competenze regionali costituzionalmente garantite in materia di
governo del territorio
L'art. 71 della legge n. 448 del 2001 estende difatti una
disciplina di estremo dettaglio - originariamente limitata ad alcune,
specifiche aree demaniali site nelle province di Belluno, Como,
Bergamo e Rovigo - a tutte le ipotesi di trasferimento di "aree
demaniali ricadenti nel territorio nazionale non destinate
all'esercizio della funzione pubblica e su cui siano state eseguite
opere di urbanizzazione e ricostruzione in epoca anteriore al 31
dicembre 1990". La sanatoria - di carattere limitato e settoriale -
prevista dalla legge n. 177 del 1992 acquista, per effetto della
disposizione dettata dall'art. 71 cit., il significato e le
dimensioni di una sanatoria generalizzata, destinata ad esplicare
effetto sul territorio di ciascuna singola regione.
La norma viola dunque la potesta' legislativa costituzionalmente
attribuita alle regioni dall'art. 117 della Costituzione ed incide
illegittimamente sull'esercizio di competenze costituzionalmente
garantite alle regioni.
La potesta' legislativa regionale in materia di "governo del
territorio" e' difatti caratterizzata da una sfera di autonomia che
non puo' essere eliminata o indebitamente compressa dal legislatore
nazionale.
Il legislatore nazionale puo' soltanto stabilire i "principi
fondamentali" della materia. Ma - come gia' affermato da questa Corte
- i "principi fondamentali" devono "riguardare in ogni caso il modo
di esercizio della potesta' legislativa regionale e non comportare
l'inclusione o l'esclusione di singoli settori dalla materia o
dall'ambito di essa". Piu' precisamente, si devono ritenere e
qualificare "principi fondamentali" - anche con riferimento alla
nuova formulazione dell'art. 117 della Costituzione - "solo i nuclei
essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono
per i principi enunciati o da esse desumibili" (Corte cost., sent.
n. 482 del 1995).
La legge statale impugnata sacrifica quindi, in maniera del tutto
illegittima ed incoerente, quel contenuto minimo dell'autonomia
legislativa regionale che il legislatore statale non puo' viceversa
comprimere o eliminare, nelle materie attribuite alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni. Piu' precisamente, e' certo
che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi-quadro nazionali
debbano avere un "livello di maggior astrattezza" rispetto alle
regole positivamente stabilite dal legislatore regionale (sent. n. 65
del 2001).
Nel caso di specie, viceversa, l'art. 71 della legge n. 448 del
2001 detta, per quanto riguarda il trasferimento delle aree demaniali
ai comuni prima, ed ai privati poi, nonche' per la conseguente
sanatoria, una disciplina di assoluto dettaglio che sostanzialmente
espropria la regione della propria competenza legislativa in materia.
11. - Illegittimita' dell'art. 60, comma 1, lett. d), legge
n. 448 del 2001, per lesione della sfera di competenza regionale
particolarmente, per la violazione degli artt. 117 e 118, Cost.
L'art. 60, comma 1, lett. d), e' costituzionalmente illegittimo
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, cosi' come
ridisegnati dalla legge della Costituzione n. 3 del 2001 sotto
diversi profili.
11.1 - Anzitutto, la disposizione impugnata viola l'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto, stabilendo che spetti
all'amministrazione centrale (in particolare, al Ministro delle
politiche agricole e forestali) individuare le tipologie di
investimenti che possono essere ammesse al finanziamento attraverso
gli aiuti comunitari di cui al regolamento CE n. 1257/1999,
interviene in un ambito materiale, quello dell'agricoltura, che il
nuovo art. 117 affida alla legislazione residuale delle regioni.
11.2 - Occorre, inoltre, soffermarsi sulla natura
dell'attribuzione conferita dalla norma in discussione al Ministro
delle politiche agricole e forestali. E' evidente che la
determinazione delle tipologie di investimento per le imprese
agricole e per quelle della prima trasformazione e
commercializzazione ammesse agli aiuti di Stato, in quanto esercizio
di un'attivita' di regolamentazione a carattere generale ed astratto,
si risolve nella manifestazione di un potere regolamentare, anche se
la disposizione impugnata non prescrive, in modo esplicito, che il
decreto del Ministro assuma la forma e segua il procedimento di
formazione dei regolamenti. Cio' conduce a censurare l'art. 60, comma
1, lett. d), anche per contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost.,
che espressamente esclude la potesta' regolamentare dello Stato nelle
materie attribuite alla legislazione concorrente o alla legislazione
residuale delle regioni.
11.3 - Infine, anche qualora si volesse ritenere che la
disposizione impugnata prevede l'attribuzione al Ministro di una
funzione propriamente amministrativa e non di una funzione normativa,
si dovrebbe concludere parimenti per la sua incostituzionalita' per
violazione dell'articolo 118 Cost.
Tale contrasto e' reso evidente dal fatto che l'attribuzione di
cui all'art. 60, comma 1, lett. d) non trova alcuna giustificazione
ne' nelle esigenze di "esercizio unitario", ne' tantomeno nei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezzza che
dovrebbero costituire il fondamento costituzionale di ogni
allocazione di funzioni amministrative, soprattutto in considerazione
del fatto che le istanze unitarie sono ampiamente soddisfatte, in
materia di agricoltura, dalla copiosa produzione normativa
comunitaria - cui, peraltro, la stessa norma impugnata fa esplicito
richiamo - che le regioni sono oggi abilitate ad attuare in via
diretta in forza dell'art. 117, quinto comma, Cost.
12. - Illegittimita' dell'art. 64, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per la
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Anche questa norma modifica ed integra la disciplina previgente
relativamente ad un ambito materiale, quello dell'agricoltura, che il
nuovo ripano di competenze previsto in Costituzione affida alla
legislazione residuale delle regioni.
Anche in questo caso occorre ribadire che, nella materia in
questione, la normativa statale previgente resta valida ed
applicabile fino a quando le regioni non detteranno una propria
disciplina nell'esercizio della nuova potesta' di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost. Nel frattempo, pero', un intervento statale, come
quello che qui si censura, risulta del tutto privo di un fondamento
costituzionale, giacche' l'agricoltura non rientra in nessuno dei due
elenchi contenuti nei commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost.
12.1 - Che l'ambito materiale in cui interviene la norma sia
correttamente individuato nell'agricoltura e', poi, ancor piu'
evidente se si tiene presente l'oggetto della disciplina impugnata.
La norma, infatti, regola il regime sanzionatorio dei vigneti
impiantati abusivamente e come "numerose volte affermato nella
giurisprudenza di questa Corte [...], la competenza sanzionatrice non
attiene a una materia a se', ma accede alle materie sostanziali
rispetto alle quali svolge una funzione rafforzatrice dei precetti
stabiliti dal legislatore" (Corte cost. sent. n. 28 del 1996).
13 - Illegittimita' dell'art. 66, legge n. 448 del 2001, per
lesione della sfera di competenza regionale particolarmente per la
violazione degli artt. 117, quarto comma e 118 Cost.
La norma, ponendo prescrizioni volte a fronteggiare emergenze nel
settore zootecnico, costituisce intervento del legislatore statale in
un ambito materiale chiaramente affidato alla legislazione regionale,
senza che sia possibile alcuna riconduzione dell'oggetto della
disciplina alle competenze legislative che la Costituzione riconosce
allo Stato.
13.1 - Occorre inoltre osservare che la disposizione impugnata
prevede l'esecizio di funzioni amministrative, quali la
predisposizione di interventi per la protezione dall'influenza
catarrale dei ruminanti e la gestione di un apposito fondo "per
l'emergenza blue tongue", che non si conciliano affatto col disposto
dell'art. 118, comma 1, della Costituzione.
Anche in questo caso, la violazione di tale norma e' determinata
dal fatto che l'attribuzione a livello centrale delle funzioni
amministrative di cui alla disposizione impugnata non trova alcuna
giustificazione ne' nelle esigenze di "esercizio unitario", ne'
tantomeno nei principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezzza che dovrebbero costituire il fondamento costituzionale
di ogni allocazione di funzioni amministrative.
13.2 - Peraltro, la violazione dell'art. 118, primo comma, Cost.,
ricorre anche qualora si volesse ritenere che, attraverso la
disposizione in esame, lo Stato abbia inteso introdurre semplici
modifiche alla disciplina di funzioni amministrative gia'
riconosciute all'amministrazione centrale dalla legislazione
previgente che, come tale, non e' suscettibile, in questa sede, di
censure di incostituzionlita' da parte della regione ricorrente.
Si e' gia' rilevato, infatti, che il nuovo sistema costituzionale
delle competenze non puo' non vincolare ogni intervento normativo che
vada ad incidere sull'assetto delle funzioni amministrative,
impedendo che lo Stato possa liberamente disciplinare le funzioni
amministrative che gli erano riconosciute prima della riforma
costituzionale, senza attenersi ai nuovi principi imposti dagli artt.
117 e 118 Cost.; di talche' e' inevitabile ritenere che, dopo
l'entrata in vigore della legge della Costituzione n. 3 del 2001, lo
Stato puo' legittimamente dettare norme per l'organizazione e lo
svolgimento di una funzione amministrativa solo nell'ambito di un
intervento che contempli la complessiva riallocazione delle funzioni
amministrative relative ad un determinato ambito materiale,
distinguendo rigorosamente le funzioni da riservare al livello
centrale in attuazione e nel rispetto dei parametri di cui
all'art. 118, primo comma Cost., e solo per tali funzioni provvedendo
a dettare la relativa disciplina.
Pertanto, anche con riferimento all'art. 66 della legge n. 448
del 2001, si deve concludere che, in assenza di una simile operazione
complessiva, e' da escludere che lo Stato possa legittimamente
procedere ad interventi di semplice integrazione parziale della
disciplina previgente, la cui conformita' a Costituzione deve essere
oggi valutata alla luce delle nuove disposizioni degli artt. 117 e
118 Cost.
14. - Illegittimita' dell'art. 67, commi 1, 2 e 3, legge n. 448
del 2001, per lesione, della sfera di competenza regionale
particolarmente per la violazione degli artt. 117, quarto comma e 118
Cost.
14.1 - La disposizione impugnata detta norme relative ad un
ambito materiale, quello dell'agricoltura, che il nuovo riparto di
competenze, cosi' come scaturito dalla riforma costituzionale
intervenuta con 1egge della Costituzione n. 3 del 2001, affida alla
legislazione residuale delle regioni.
14.2 - Inoltre, i commi 1 e 2 della disposizione impugnata, in
quanto disciplinano - prevedendone il finanziamento e le modalita' di
esercizio un'attivita' di programmazione negoziata che fa capo ad
amministrazioni dello Stato, violano anche il modello di riparto di
funzioni amministrative previsto dall'art. 118 Cost.
Tale violazione e' determinata dal fatto che l'attribuzione al
livello centrale delle suddette funzioni programmatorie non trova
alcuna giustificazione ne' nelle esigenze di "esercizio unitario",
ne' tantomeno nei principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezzza a cui si deve informare ogni allocazione di funzioni
amministrative.
14.3 - Analoga censura deve essere mossa al comma 3 dell'art. 67,
che integra la disciplina previgente, anch'essa attributiva di
competenze programmatorie statali.
Per quanto gia' piu' volte si e' avuto modo di rilevare, non v'e'
dubbio che tale disciplina possa essere considerata tutt'ora valida
ed applicabile ma certamente, essa non puo' piu' essere oggetto di
interventi normativi parziali da parte dello Stato, se non nel quadro
di una complessiva opera di riallocazione delle funzioni
amministrative precedentemente riconosciute all'amministrazione
statale, in conformita' con il nuovo modello disegnato dai principi
di cui all'art. 118 Cost.
15 - Illegittimita' dell'art. 52, commi 10, 39, 83, legge n. 448
del 2001, per lesione della sfera di competenza regionale,
particolarmente per la violazione degli artt. 117 e 118, Cost.
L'art. 52, commi 10, 39, 83, e' costituzionalmente illegittimo
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto interviene in
ambiti materiali, quelli dell'allevamento, dell'agricoltura e
dell'assistenza, che fuoriescono dalla sfera di competenza
legislativa ed amministrativa dello Stato.
15.1 - In particolare, l'art. 52, comma 10, nel prevedere la
potesta' del Ministro delle politiche agricole e forestali di
sottoporre il versamento del prelievo per le quote latte alla
disiplina prevista dai commi 15 e 16 del d.l. n. 43 del 1999,
convertito nella legge n. 118 del 1999, qualora nella produzione
lattiera si verifichino eventi di particolare gravita', contrasta con
quanto stabilito dall'art. 118, primo comma, Cost., in ordine alla
ripartizione delle funzioni amministrative.
Il vizio censurato e' determinato dal fatto che l'attribuzione di
cui all'art. 52, comma 10, non trova alcuna giustificazione ne' nelle
esigenze di "esercizio unitario", ne' tantomeno nei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezzza che dovrebbero
costituire il fondamento costituzionale di ogni allocazione di
funzioni amministrative.
15.2 - Anche il comma 39 dell'art. 52 e' censurabile sotto
ulteriori profili.
15.2.1 - Occorre osservare, anzitutto, che la disposizione
impugnata, nella parte in cui prevede incentivazioni a favore
dell'ippoterapia, risulterebbe in contrasto con il nuovo art. 117
Cost., anche qualora la si volesse ricondurre all'ambito materiale
della "tutela della salute" previsto esplicitamente come materia
affidata alla legislazione concorrente.
Lo Stato, infatti, nelle materie devolute alla legislazione
concorrente deve limitarsi alla determinazione dei principi
fondamentali o, tutt'al piu', eventualmente, a dettare norme
immediatamente operative caratterizzate, peraltro, dalla loro
"cedevolezza" nei confronti della successiva normazione regionale.
Nel caso di specie, e' evidente che il legislatore statale non ha
rispettato i limiti impostigli dalla Costituzione. La previsione di
un finanziamento per la promozione dell'ippoterapia, infatti, non e'
ne' disposizione di principio, ne' disciplina normativa a carattere
suppletivo, come tale derogabile dal legislatore regionale.
Tantomeno la disposizione in esame puo' essere ricondotta al
disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto
non sussiste alcuna determinazione di un livello essenziale relativo
alla prestazione sanitaria che contempla l'utilizzo dei cavalli a
scopo terapeutico.
15.2.2. - Inoltre, la disposizione impugnata e' censurabile per
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., per la parte in cui
affida ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze la
disciplina necessaria per la sua attuazione.
E' evidente che il decreto ministeriale, in quanto esercizio di
un'attivita' di regolazione a carattere generale ed astratto, si
risolve nella manifestazione di un potere regolamentare. Cio'
determina la censura appena denunciata, poiche' il nuovo assetto di
competenze previsto nel Titolo V, Parte II, della Costituzione
esclude la potesta' regolamentare dello Stato nelle materie
attribuite alla legislazione concorrente o alla legislazione
residuale delle regioni.
15.2.3 - Infine, anche qualora si volesse ritenere che la
disposizione impugnata prevede l'attribuzione al Ministro
dell'economia e delle finanze di una funzione amministrativa a
carattere non regolamentare, si dovrebbe concludere parimenti per la
sua incostituzionalita' per violazione dell'articolo 118, primo
comma, Cost.
Il vizio censurato e' determinato dal fatto che l'attribuzione di
cui all'art. 52, comma 39, non trova alcuna giustificazione ne' nelle
esigenze di "esercizio unitario", ne' tantomeno nei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezzza che dovrebbero
costituire il fondamento costituzionale di ogni allocazione di
funzioni amministrative.
15.3 - Il comma 83 dell'art. 52 e' altresi censurabile per
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., nonche' per violazione
dell'art. 118, primo comma, Cost.
15.3.1 - Sotto il primo profilo, la disposizione, nella parte in
cui attribuisce al Ministro delle politiche agricole e forestali il
potere di emanare un decreto per la disciplina delle modalita'
operative e gestionali del fondo di cui all'art. 127, secondo comma,
della legge n. 388 del 2000, costituisce l'indebita previsione di un
potere regolamentare statale che, nelle materie di legislazione
concorrente o residuale delle regioni, e' radicalmente escluso.
15.3.2 - Sotto il secondo profilo, la disposizione in esame,
prevedendo che il Ministero delle politiche agricole e forestali
determini annualmente la quota di stanziamento per la copertura dei
rischi agricoli da destinare alle azioni di mutualita' e
solidarieta', si risolve nell'attribuzione di funzioni amministrative
all'amministrazione statale senza che ricorra alcuna giustificazione
ne' nelle esigenze di "esercizio unitario", ne' tantomeno nei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezzza che,
secondo quanto stabilito dall'art. 118, primo comma, Cost., devono
costituire il fondamento costituzionale di ogni allocazione di
funzioni amministrative.